Ziele der Doppik-Einführung - aktueller Stand und Herausforderungen

Eine Einführung eines neuen Haushaltsrechtes, wie des Neuen kommunalen Finanzwesens, der Doppik, mit Beschluss der Innenministerkonferenz (IMK) des Jahres 2003, ist aus der Natur der Sache und der Zuständigkeiten wegen eine Aufgabe der Kommunalverwaltungen, die diese intern lösen müssen.

Darüber hinaus werden aber gerade mit der Doppik Ziele verfolgt, die der Bürgerschaft, dem gesellschaftlichen Umfeld, bis hin zum einzelnen Bürger insgesamt einen langfristigen Nutzen erbringen sollen. 

Allerdings ist einsichtig, dass allein die Einführung eines neuen Haushalttsrechtes und eines dazugehörigen doppischen Buchungssystems für sich allein keine gefüllteren Kommunalkassen schaffen kann. Vielmehr können sich positive Effekte für die kommunale Finanzsituation erst im Zusammenspiel vieler Einzelveränderungen der Haushaltswirtschaft mittel- bis langfristig zeigen.

Der aktuelle Stand im Freistaat Thüringen
NKFT-TH-Website

Auf der Grundlage der IMK-Beschlüsse zur Doppik-Einführung in Deutschland aus dem Jahre 2003, wurde im Freistaat Thüringen ein Grundsatzbeschluss des Kabinetts vom 24.01.2006 zur Doppik-Einführung, als Optionsmodell mit Start zum 01.01.2009 gefasst. Davon ausgehend erfolgte in dem Zeitraum Mai 2006 bis Oktober 2007 die Ausarbeitung der erforderlichen gesetzlichen und inhaltlich-organisatorischen Grundlagen zur Einführung der Doppik. Dies wurde umgesetzt durch acht NKF-Landesprojektgruppen als Gemeinschaftsprojekt des GStB und des Thüringer Innenministeriums. Ergebnis dieser Vorarbeiten war die Gesetzesvorlage zur Doppik-Einführung.

Diese wurde am 09.04.2008 in erster Lesung im Thüringer Landtag beraten und am 19.11.2008 im „Thüringer Gesetz über das Neue Kommunale Finanzwesen“ (ThürNKFG) beschlossen. Das sog. ThürNKFG (Artikelgesetz), darin enthalten das ThürKDG-Doppikgesetz, trat am 01.01.2009 zeitgleich mit den zugehörigen Verordnungen (ThürGemHV-Doppik, ThürGemBV) und Verwaltungsvorschriften (VwV-ThürGemBV, VwV Konten und Produkte, VwV-Abschreibungstabelle) in Kraft. Ab 2009 besteht also die Options-Möglichkeit für Thüringer Kommunen, auf die kommunale Doppik umzustellen.

Doppik-Umsteller-Kommunen - Thüringen

erste Doppik-Umsteller -  Stadt Leinefelde-Worbis und Lkr. Eichsfeld

KommuneDoppik-Umstellung
Stadt Leinefelde-Worbis01.01.2009
Lkr. Eichsfeld01.01.2010
Stadt Nordhausen01.01.2010
Gemeinde Tabarz  01.01.2010
VG Ershausen-Geismar01.01.2010
Stadt Jena, Stadt Eisenberg 01.01.2011
VG Kindelbrück, Stadt Heiligenstadt01.01.2011
VG Ländereck, Landgemeinde
(ehem.  VG) Ilmtal-Weinstraße
01.01.2011
Stadt Gera 01.01.2012
Stadt Suhl01.01.2013

Etwa 43 Kommunal-Haushalte in Thüringen von 850 Kommunen werden doppisch geführt. Durch die beteiligten großen Städte Jena, Gera, Nordhausen, Suhl sowie die Kommunen Leinefelde-Worbis, Heilbad Heiligenstadt, Eisenberg und dem Landkreis Eichsfeld sowie nicht zuletzt den beteiligten drei VG's und einer in Landgemeinde umgewandelten VG, werden bereits ca. 20% der Thür.-Bevölkerung - also etwa 450.000 Einwohner - doppisch „bewirtschaftet“.

NKF-Konferenzen fanden 2010, 2012, 2015 (Mai in Weimar) statt. Weitere Kommunen, wie die Stadt Mühlhausen, Stadt Bad Salzungen oder die Landeshauptstadt Erfurt bereiten die Doppik-Einführung vor oder haben zumindest mit der Erfassung und Bewertung des Kommunalvermögens begonnen, dem Aufbau der Vermögensbuchhaltung. Dennoch ist es nach 2009 nicht zu der seinerzeit angestrebten großen Umstellungswelle auf die Doppik gekommen. Vielfach wurde als Argument die nach 2009 stark nachlassende Unterstützung durch den Freistaat und die ungeklärte Frage der kommunalen Gebietsreform kommunalseitig angeführt.

Insoweit gibt Hoffnung, dass die derzeitige Thüringer Landesregierung im aktuellen Koalitionsvertrag von Herbst 2014 einerseits die Umsetzung einer Gebietsreform konkret auf die Agenda aufgenommen hat und andererseits in diesem Zuge die Einführung einer vereinfachten kommunalen Doppik anstreben wird.

Stand in den Bundesländern insgesamt
Haushaltsreform in Deutschland

Der Doppik-Einführungsstand hat sich in den 16 Bundesländern seit dem Beschluss der Innenministerkonferenz vom November 2003 sehr unterschiedlich, heterogen, entwickelt.
Einige Bundesländer (z.B. NRW, Niedersachsen, Brandenburg, Hessen, MV, Sachs.-Anhalt) haben die formale Umstellung bis 2014/2015 abgeschlossen, Baden-Württemberg schließt diese bis 2021 ab.
Andere Bundesländer (Thüringen, teilweise Bayern, teilweise Schleswig-Holstein) sind nur sehr unvollkommen vorangekommen, teiweise begründet im Optionsmodell (Freiwilligkeit). Der aktuelle Gesamt-Umstellungsstand (z.Z. 2017) (aktuelle Daten auch auf www.haushaltssteuerung.de) wurde mehrfach, auch wissenschaftlich, untersucht.

Dies beispielsweise von der BA-Gera (2012) und deutschlandweit auch u.a. von der KGSt in Bonn (2011). In Sachsen-Anhalt gibt es aktuell eine offizielle Berichterstatung der Landesregierung an den Landtag zum Stand der Umstellung vom Dezember 2014. Eine Gesamt-Darstellung für alle Bundesländer ist also immer nach dem jeweiligen Erhebungsstand in ihrer Aktualität zu betrachten.

Hier aufgelistet beispielhaft einige recht interessante und aussagekräftige Untersuchungsergebnisse verschiedener Autoren aus den Jahren 2011-2014. Eine tabellarische Gesamt-Übersicht der Einführungszeiträume finden Sie hier.

AutorInhaltJahr
KGSt - ABC-Doppik-HandbuchRats-Dok.2011
BA Gera Staatliche Studienakad._LSA
Studie2012
HS Harz - Doppik-Evaluation_LSAStudie2014
IMI-Bericht Doppik-Ums._LSABericht2014
A. Jasper - Dipl.VW-W.,Dipl.BW, Doz.Dok.2013
A. Burth - Uni Hamburg (alle BL)
Studie2013
Herausforderungen
Sach-, Zeit-, Personalplan - Übersicht

Eine Doppik-Einführung in einer konkreten Kommune kann, je nach Größe der jeweiligen Kommune, signifikante Anstrengungen personeller, technischer und organisatorischer Art erfordern. Dies insbesondere wegen der erheblichen neuen Aufgaben sowie rechtlichen und tatsächlichen Vorgaben zur Erfassung und Bewertung des gesamten kommunalen Vermögens, zum Produkthaushalt, zur Haushaltsplanung und -abrechnung, zum Konten-und Buchungssystem.

Dies schließt ein die vollständige Umstellung altgewohnter Arbeitsweisen, geregelt über neue Dienstanweisungen und Organisationsanweisungen.

Zuweilen wird als kritisches Argument vorgetragen, die Umstellungsaufwendungen sachlicher, technischer, personeller Art (Schulungen, Dienstleistungen ) seien zu groß. Hier kann mit optimierten Abläufen, einer klugen Integration von IT-Maßnahmen in ohnehin geplante Umstellungen, z.B. der Hardware, viel Aufwand gespart werden. Zudem bieten heutige neueste Methoden, wie Hosting-Systeme (nur Software-Nutzung, kein Kauf) oder gar Cloud-Technologien, ganz neue qualitative und erheblich kostenmäßig günstigere Optionen gegenüber dem Stand von 2010 oder gar 2005. Auch kann, z.B. enormer Schulungsaufwand eingespart werden, durch Einführung einer zentralen Finanzbuchhaltung, die Ausbildung von Multiplikatoren, so die Erfahrungen aus der Praxis. Hinzu treten dringend erforderliche Vereinfachungsregelungen in der Doppik-Umstellung für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz (bsp. NI - Inventurerleichterung 2013, Haushaltsausgleich (MV - Afa-Erwirtschaftung) und der ersten Jahresabschlüsse (NRW - NKFFG - 2012/2013).

Gut beraten ist jede Kommune, die vor Beginn der Arbeiten ein komplettes Massenkonzept erarbeitet, z.B. für das Kommunalvermögen, im Idealfall an den Positionen der Bilanz angelehnt, um festzustellen, wie viele Vermögens-Elemente oder Schulden-Elemente eigentlich zu bearbeiten sind. Die sollte eingebettet werden in einen gesamten Sach-, Zeit- und Personalplan, das A und O der Projektumsetzung. Dabei kann der Teil Kommunalvermögen in einer Inventur-Richtlinie eingearbeitet werden, die vor dem Start des Erfassungsprozesses des Kommunalvermögens erstellt werden sollte.

Praxishilfen finden sich hierzu auch auf den Projektseiten NKF-Thueringen - www.nkf-thueringen.de. Hier ist auch die Frage zu klären, ob die eigenen personellen, finanziellen und sachlichen Ressourcen zur Lösung aller Aufgaben ausreichen oder ob externe Hilfe, sei es aus Pilotkommunen, Partnerstädten, wissenschaftlichen Einrichtungen oder professioneller externer Sachverstand aus Wirtschaftsprüfung/Kommunalberatung ggf. ergänzend benötigt wird.

Ziel - Darstellung des vollständigen Ressourcenaufkommens und Ressourcenverbrauchs

Eröffnungsbilanz Jena - Beispiel

Hierzu dient die vollständige Erfassung und Bewertung des Kommunalvermögens, zunächst in einer Ersterfassung (Eröffnungsbilanz zum Stichtag) und im Folgenden in der Wertfortschreibung (Zu-und Abschreibung) der Vermögensgegenstände und Schulden. Eine komplette Übersicht über das bilanzielle Kommunalvermögen überhaupt wird so erstmals möglich.

Durch die pflichtmäßige Berücksichtigung der Abschreibungen, also des in Geldwert ausgedrückten realen Werteverzehrs, mit der Einführung der doppelten Buchführung für Kommunen, werden die Abschreibungen im  Zeitpunkt dieses Werteverzehrs verbucht. Zugleich werden die Abschreibungen damit über die gesamte Nutzungsdauer bzw. Restnutzungsdauer des Vermögensgegenstandes verteilt. Letztlich ist dies auch ein wichtiger Aspekt der Generationsgerechtigkeit für nachfolgende Generationen.

Zugleich soll im Abschreibungskreislauf die Refinanzierung des Werteverzehrs im Geldfluss der Einzahlungen angestrebt werden. Dies beispielweise bei einer Investition zur Schaffung neuen Kommunalvermögens durch die Kalkulation von Preisen/Gebühren unter Berücksichtigung der Abschreibungen in den zu erzielenden Umsätzen/Einzahlungen.

Dezentrale Ressourcenverantwortung & Ermöglichung der zielorientierten Steuerung durch Budgets

Was bedeutet dezentrale Ressourcenverantwortung im Einzelnen?

  • Verlagerung Verantwortung für Ressourcen (Personal, Grundstücke und Gebäude, sonstiges Anlagevermögen, Sachmittel usw.) von zentralen Stellen „Querschnittsämtern“ (Personalamt, Kämmerei, Hauptamt u. a.) auf die Fachbereiche
  • dezentrale Organisationseinheiten - Fachverantwortung und Ressourcenverantwortung in einer Hand vereint
  • Vorteile Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung:
  • Abbau von unübersichtlicher, entscheidungshemmender Komplexität
  • Schaffung von Transparenz, Durchschaubarkeit im Innen- und Außenverhältnis
  • Zurechenbarkeit (unmittelbar) von Kosten und Leistungen auf die Geschäftseinheit
  • Schaffung Voraussetzungen für die Budgetierung in der Geschäftseinheit
  • Herstellung Einheit von Entscheidung und Verantwortung,
  • Möglichkeit, wettbewerbsähnliche Verfahren entwickeln, Vergleichbarkeitsmodelle intern-extern
  • Geschäftseinheiten mit größerer Leitungsverantwortung und Steuerungsmöglichkeiten
  • zentrale Ressourcenzuteilung wird zu Budgetierung und ergebnisorientierter Steuerung mit  Vorgabe von Leistungs- und Finanzzielen auf der Basis Produkthaushalt/Steuerung durch Produkte
  • zentrale Aufgaben bleiben mit Unterstützung durch Controlling und Berichtswesen aus den dezentralen Einheiten

  • keine „Totaldezentralisierung“, das wäre problematisch, ein idealer Mix ist zu finden

Ziel - outputoptimierte Darstellung der Produkte - Steuerung über Produkte

Produkte - Beispiele

Die Bildung von Produkten als gebündelte Arbeitsergebnisse der Verwaltungstätigkeit und die Entwicklung adäquater Produktziele und Kennzahlen ermöglicht grundsätzlich in der doppischen Haushaltsführung eine wesentlich effektivere Steuerung. Dabei können die einzelnen Produkte in den jeweiligen Teilplänen exakter untersetzt, somit optimiert werden.

Die Zielerreichung kann durch eine gut durchdachte, motivierende Budgetierung unterstützt  werden. Jedoch stellen sich die theoretisch möglichen Steuerungs-und Budgetierungsergebnisse nicht unmittelbar nach der Doppik-Einführung ein. Die Ziele und Kennzahlen sind sinnvollerweise nach Abschluss der Einführungsphase der Doppik, ca. 2 Jahre nach Doppik-Buchungsstart, also nach dem 2. Haushaltsplan und ersten Jahresabschluss, im Idealfall langsam ansteigend, sinnvoll und  behutsam, einzusetzen. Andernfalls ist ein Überforderungsdruck zu erwarten, der negative Gesamtwirkungen auf den Doppik-Umstellungsprozess haben kann.

Eine kommunale Besonderheit ist das Hauptziel der Kommune in der kommunalen Selbstverwaltung (Artikel 28 GG), die Daseinsvorsorge für ihre Bürger zu sichern. Hingegen gilt für die Privatwirtschaft (Artikel 14 GG) das Hauptziel des wirtschaftlichen Erfolges, der Gewinnerzielung. Daher kann eine Kommune sog. defizitäre Produkte nicht einfach „streichen", wie es in der Privatwirtschaft möglicherweise erfolgen würde. Defizitäre Produkte, bei denen die Aufwendungen / Auszahlungen die Erträge / Einzahlungen übersteigen, sind in der doppischen Kommunalpraxis recht häufig anzutreffen. Der Grund liegt im vorgegebenen Produktkatalog und der Systematik der Planerstellung. Die Haupterträge / Einzahlungen, wie Steuern und Abgaben, Zuweisungen von Land, Bund oder EU sind in einem gesonderten Produkt 61110–Steuern, allg. Zuweisungen, allg. Umlagen zu veranschlagen und werden nicht auf alle anderen Produkte „aufgeteilt".

Ziel - Bürgerfreundlichkeit – größere Durchsichtigkeit durch Produkte

Bürgerhaushalt Stadt Jena - Beispiel

Die Doppik-Einführung kann einen Zusatzeffekt für die Bürger, aber auch die kommunalpolitischen Gremien  erbringen. Durch die genaue Zuordnung und Buchung der produktspezifischen Erträge / Einzahlungen  und Aufwendungen / Auszahlungen der Kommunalverwaltungen wird es möglich, Auskunft darüber zu geben, wie etwa Steuern, Gebühren oder Abgaben genau genutzt werden. Einige Bestrebungen hierzu führen zum Thema Bürgerhaushalt (Porto-Allegro-Prozess).

Intern kann darüber hinaus  in der Kommunalverwaltung ermittelt werden, wo welche Kosten in welcher Höhe anfallen und wo möglicherweise sinnvolle, vertretbare Einsparungspotenziale zu suchen und zu finden sind.

Selbstläufer sind diese Möglichkeiten allerdings keinesfalls, ein intensiver Schulungs-und Einführungsprozess, das „Mitnehmen" aller Beteiligten und Rückkopplungen / Feedback in jeder Prozessphase sind dringend zu empfehlen, um einen erfolgreichen Prozessablauf zu gewährleisten.

Ziel - Ressourcenaufkommen, Ressourcenverbrauch - Haushaltsausgleich

MV-Ausgleichserleichterungen - Beispiel

Eine besondere Herausforderung stellt für die doppisch buchenden Kommunen die volle Erwirtschaftung des Werteverzehrs des Kommunalvermögens, der Abschreibungen, dar. Die gesamte Wertgröße des Anlagevermögens und damit auch der Abschreibungen nimmt in der Regel erhebliche Größenordnungen an.

Beispielsweise kann bei einem gedachten Bilanzvolumen eines Anlagevermögens von 150 Mio. €, bei entsprechend hohem Anteil der bebauten Grundstücke und des Infrastrukturvermögens als werthaltigste Positionen, eine Abschreibungsgröße von 4-6 Mio. € durchaus ermittelt werden.

Hier können Änderungen in Einzelregelungen der amtlich fest vorgeschriebenen Abschreibungs-Tabelle (Afa-Tabelle) erhebliche Auswirkungen besitzen. So geschehen in Thüringen, wo mit der Änderung der Rechtsvorschriften zum 01.01.2013 (Infrastrukturvermögen), auf intensive Hinweise aus der Kommunalfamilie, die Nutzungsdauer des Straßenvermögens auf den ursprünglich 2008 erarbeiteten Wert von 35 Jahren (zuvor: 25 Jahre) deutlich verringert wurde und damit die Belastung der kommunalen Ergebnishaushalte gesenkt werden konnte.

Hier ist eine erhebliche Ungleichbehandlung der doppischen Kommuen zu den noch kameralen Kommunen in Thüringen nicht zu übersehen - ein Grund mehr zu einer baldigen generellen Umstellungsentscheidung.

Ziel - Kommunale Gesamtbilanz - Konzernbilanz

Gesamtbilanz-Übersicht

Eine Darstellung des gesamten Vermögens und der Schulden der Kommune muss zwangsläufig auch die kommunalen Beteiligungen/Gesellschaften umfassen. Die bisherigen Beteiligungsberichte (vgl.  § 75 a ThürKO) waren in keinem Fall ausreichend für eine solche komplexe Übersicht. Eine Gesamtbilanz (Bsp. Gem. Schalksmühle, NW) war bisher nur auf der Konzernebene der Privatwirtschaft vorgeschrieben. 

Das Gesamtbild der Kommune mit den Verflechtungen zu  kommunalen Beteiligungen, den gesamten Forderungen und Verbindlichkeiten, dem Anlage- und Umlaufvermögen sowie dem sonstigen Eigenkapital führt im Ziel zu einer transparenten Sicht des  „Konzerns Kommune" für die  kommunalpolitischen Gremien und die Bürgerschaft.

Auch wenn die Erstaufstellung eines Gesamtabschlusses erst für das dritte auf das Jahr der Doppik-Umstellung folgende Jahr (vgl. § 38 ThürKDG) erforderlich ist, wird hierbei viel Neuland betreten, große Erfolge werden sich erst mittel- bis lanfristig einstellen. Das Gespräch mit den Beteiligungsunternehmen ist zwingend  zu suchen, Abläufe auf Basis der gesetztlichen Vorgaben und daraus folgende Terminketten klar zu definieren, Umsetzungsfragen, Reporting-Anforderungen und Softwarelösungen zu entscheiden.

Eine Gesamtabschlussrichtlinie (GA-RL) (hier: Bsp. NW-Mühlheim/Ruhr) ist unbedingt zu erarbeiten. Dies kann bedeuten, fachkundigen Rat von Dritter Seite anzufordern und einzubinden; zumindest zu empfehlen in der Anfangsphase der ersten Gesamtabschlüsse.

Die Konzernbilanz (kommunale Gesamtbilanz) und der kommunale Gesamtabschluss (vgl. § 20 ThürKDG) ist somit ein wesentlicher Baustein der kommunalen Doppik, eine Erweiterung und Abrundung mit Blick auf das Ganze. Allerdings können Vereinfachungsregelungen hier sehr bedeutsam sein, um ein angemessenes Verhältnis von Aufwand und Nutzen gerade bei komplexen Beteiligungsstrukturen zu sichern. Hier lohnt es sich, auch auf Erfahrungen anderer Bundesländer (vgl. hier z.B. NW-Modellprojekt NKF-Gesamtabschluss (2009)) zurück zu greifen.

Es bleibt ein wesentliches Ziel des kommunalen Gesamtabschlusses, der Versuchung, Problemhaushaltsteile aus dem Kernhaushalt der Kommune in Kommunalbeteiligungen auszulagern, so entschieden zu begegnen.



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